Emergenza COVID-19: Le nuove sanzioni alla luce del D.L. n. 19/2020

Il Consiglio dei Ministri ha approvato un nuovo decreto legge recante  "Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19" con contestuale abrogazione del D.L. 23 febbraio n. 6 (convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020).

Il D. L. n. 19/2020, in vigore dal 26 marzo 2020, è composto da 6 articoli all’interno dei quali – oltre a disposizioni di coordinamento e di programmazione che delegano alle Autorità regionali poteri di adozione di ulteriori e più mirati divieti – vengono elencate molteplici restrizioni e regole, accorpando di fatto quelle adottate dal D.L. n. 6/2020 (oggi abrogato espressamente) e dai diversi DCPM successivi che rimangono ancora in vigore. 

Prima dell’elencazione delle singole misure di contenimento tipizzate all’art. 2, che in ogni caso si devono conformare ai principi di adeguatezza e proporzionalità, viene stabilito espressamente che potranno essere adottati provvedimenti anche di natura regionale o infraregionale differenziati in ragione della specifica contingenza territoriale.

Tale eventualità è prevista all’art. 1, ma anche all’art. 3: 

Nella prima ipotesi vengono adottate con i DCPM (su proposta dei Ministri competenti e dei presidenti di Regione) per durata stabilita nel massimo in 30 giorni, seppur prorogabile, reiterabile, modificabile fino al 31 luglio (data fissata per la fine dello stato di emergenza dichiarato il 31 gennaio con delibera del CdM).

Nella seconda, invece, viene contemplato un potere ulteriore, ma limitato nel tempo, che dà la facoltà alle Regioni di introdurre nelle more dell’adozione dei DCPM citati, “misure ulteriormente restrittive, tra quelle di cui all’articolo 1, comma 2, esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale.”

In dettaglio, le misure contenitive sono pressoché le medesime che già erano state previste dai precedenti provvedimenti e riguardano sia lo spostamento (rectius la limitazione agli spostamenti) dell’individuo, sia le limitazioni all’attività di impresa.

Esse incidono sulla libera circolazione dell’individuo, nonché sulla libertà di riunioni (lett. f). Si noti che viene espressamente previsto il diritto alla circolazione soltanto individuale e per spostamenti limitati nel tempo e nello spazio: lettere a), b), c). Importante anche l’intervento sulle attività economiche, commerciali, culturali, educative, lettere i), m), p), u), v), z) e aa).

Vengono, poi, previste misure specifiche per i soggetti sottoposti alla quarantena (lettere d, e); così come vengono disciplinate le limitazioni alle attività pubbliche, professionali, nonché l’accesso alle strutture sanitarie ed affini (lettere s, z, bb, cc).

Tuttavia, occorre rilevare che nemmeno in questo nuovo provvedimento sia disciplinata in alcun modo la “quarantena”, né in termini di modalità di applicazione né di Autorità che la possa, appunto, disporre. Fatto, quest’ultimo, di particolare motivo di interesse sia perché concerne un diritto costituzionale (art. 13 Cost.), sia perché la sua violazione ha gravi effetti di natura penale.

Il testo completo è disponibile a questo link.

Dal punto di vista sanzionatorio, probabilmente in considerazione della precedente limitata efficacia deterrente e di prevenzione generale, il D.L. 19/20, introduce un sistema che supera quello previsto dal precedente D.L. 23 febbraio e dal DCPM attuativo dell’8 marzo (art. 4, comma 2) ed introduce un nuovo illecito di natura amministrativa la cui disciplina si interseca con la L. 689/1981 ed il Codice della Strada.

Nello specifico, in tema di sanzione, è previsto che nel caso di una delle 29 misure previste (e di quelle che verranno attuate nel DCPM) e salvo che il fatto costituisca reato, viene irrogata la sanzione del pagamento di una somma da euro 400 a euro 3.000, con esclusione espressa delle sanzioni di cui all’art. 650 c.p. È previsto, inoltre, un aumento di un terzo “Se la violazione è commessa con un veicolo."

In particolare, la violazione concerne le misure di cui all’art. 1, comma 2, adottate secondo il dettame dell’art. 2 comma 1 e dell’art. 3. Rimangono fuori, pertanto, le misure contenitive di cui all’art. 2 comma 2 che di fatto rimangono prive di copertura sanzionatoria.

La pena pecuniaria è ancora più grave per le violazioni che riguardano la sospensione delle attività di cui all’articolo 1, comma 2, lettere i), m), p), u), v), z) ed aa). In questi casi, infatti, alla pena pecuniaria menzionata (salvo che il fatto costituisca reato) si aggiunge la sanzione amministrativa accessoria della sospensione dell’attività da 5 a 30 giorni.

È bene evidenziare che in quest’ultima eventualità, l’Autorità può anche ove necessario per impedire la prosecuzione o la reiterazione della violazione, disporre la chiusura provvisoria dell’attività o dell’esercizio per una durata non superiore a 5 giorni, che si scomputa dalla sanzione finale definitivamente irrogata.

Vi è poi un ulteriore aumento di pena, sia per quella principale sia per quella accessoria di cui al comma 2 dell’art. 3, nei casi di reiterazione della medesima disposizione.

Il D.L., tuttavia, non specifica in che cosa consista la reiterazione, né quante debbano essere le violazioni per essere considerate tali. Nel silenzio della legge, dunque, occorre fare riferimento alle norme applicabili: si tratta della L. 689/1981 e del D. Lgs. 507/1999 in tema di illeciti amministrativi e depenalizzazione.

Sul punto, l’art. 8  bis L. 689/1981 (introdotto proprio dal D. Lgs. 507/1999) prevede che la reiterazione sussiste “se, nei cinque anni successivi alla commissione di una violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, lo stesso soggetto commette un'altra violazione della stessa indole.”, dove per “stessa indole” viene intesa anche la violazione della medesima disposizione.

La competenza ad irrogare le sanzioni è diversa in relazione alla violazione commessa.

• per le violazioni delle misure di cui all’art. 2, co. 1 viene attribuita al Prefetto; 
• per le violazioni delle misure di cui all’art. 3 viene invece attribuita alle Regioni.

Quanto alla procedura, come detto, il D.L. fa riferimento sia alla L. 689/1981, sia al Codice della Strada (D. Lgs. 285/1992 e s.m.i. – c.d. CDS) e, in particolare, all’art. 202, commi 1, 2 e 2.1.

In particolare ai sensi dell’art. 202 CDS per estinguere l’obbligazione, il trasgressore, entro 60 giorni dalla contestazione della violazione, è ammesso a effettuare il pagamento nella misura minima di 400 euro. Se, poi, la conciliazione è effettuata entro 5 giorni dalla contestazione, è prevista la riduzione dell’importo del 30%, con pagamento della sanzione di 280 euro.

Nell’ipotesi in cui la violazione avvenga mediante utilizzo di un veicolo la sanzione è aumentata fino a un terzo. 

È, inoltre, prevista la specifica violazione del divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena, perché risultate positive al virus (articolo 1, comma 2, lettera e) costituente un nuovo ed autonomo reato di natura contravvenzionale che rimanda attraverso un rinvio solo quoad poenam all’articolo 260 R.D. n. 1265/1934 (T.U. Leggi sanitarie), le cui sanzioni congiunte vengono elevate, dall’articolo 4, comma 7, all’arresto da 3 mesi a 18 mesi e all’ammenda da euro 500 ad euro 5.000.

Stante la natura contravvenzionale, l’illecito potrà essere commesso sia con dolo, sia con colpa e la previsione di pene congiunte (arresto e ammenda) esclude l’applicabilità dell’oblazione. Inoltre, la figura costituisce un reato di pericolo astratto, pertanto è escluso dall’accertamento giudiziale il concreto pericolo causato dalla condotta.

Le questioni di diritto intertemporale  vengono disciplinate dal comma 8 dell’art. 4, a norma del quale: “le disposizioni del presente articolo che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto, ma in tali casi le sanzioni amministrative sono applicate nella misura minima ridotta alla metà.”

Pertanto, nel concreto, tutti quei soggetti denunciati all’Autorità per la violazione dell’art. 650 c.p. vedranno la loro posizione degradarsi nelle forme dell’illecito amministrativo con procedure diverse a seconda della fase in cui si trovano.

Infatti, vi è un rinvio espresso agli artt. 101 e 102 del D. Lgs. 507/99 che prevedono, segnatamente:

• se il procedimento penale per il reato depenalizzato, risulti definito con sentenza o decreto di condanna passati in giudicato, il giudice dell’esecuzione provvederà, ai sensi dell’art. 667, comma 4, c.p.p., a revocare la condanna perché il fatto non è previsto dalla legge come reato e ad adottare i provvedimenti conseguenti.
• per i procedimenti penali pendenti, invece, l’Autorità giudiziaria dispone, entro il termine di 90 gg. dall’entrata in vigore della normativa la trasmissione degli atti alla competente Autorità amministrativa.

• se l’azione penale non risulta ancora esercitata, sarà direttamente il P.M. a disporre la trasmissione degli atti, previa eventuale annotazione nel registro delle notizie di reato, in caso di procedimento già iscritto;
• in caso di reato già estinto per qualunque causa, il P.M. provvederà a richiedere l’archiviazione al G.I.P. ai sensi dell’art. 411 c.p.p.; 
• se l’azione penale risulta già esercitata, il giudice, in assenza di opposizione delle parti, pronuncia sentenza inappellabile di assoluzione o di non luogo a procedere perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, disponendo poi la trasmissione degli atti alla competente Autorità amministrativa.

La disposizione, quindi, riconosce la continuità del tipo di illecito e di conseguenza applica il principio del favor rei, poiché – evidentemente – la sanzione amministrativa è più favorevole rispetto a quella al tempo del fatto commesso. Essa ricalca quanto stabilito dagli artt. 40 e 41 della L. 689/81 evitando così il conflitto con i principi di legalità e di irretroattività previsti dagli artt. 25 Cost; 2 c.p., nonché 1 L. 689/1981.

Dal punto di vista dogmatico, l’illecito è attuabile sia con dolo sia con colpa, secondo le regole di cui alla L. 689/1981.

Valgono, inoltre, le regole inerenti le cause di giustificazione (legittima difesa, adempimento di un dovere, esercizio di una facoltà legittima), purché – va da sé – esse non risultino incompatibili con le misure del D.L. Infine, è applicabile anche la disciplina relativa al concorso di persone nell’illecito amministrativo.

Dal punto di vista pratico sono stati aggiornati i modelli di autocertificazione che sono disponibili a questo link.

Infine, è opportuno evidenziare che tale nuovo illecito amministrativo con le conseguenze descritte concerne solo le violazioni previste dal D.L. e dai DCPM attuativi relative agli spostamenti individuali ed alle attività delle persone giuridiche, mentre rimangono ferme le disposizioni di natura anche penale, che riguardano la falsità delle dichiarazioni in sede di controllo sugli spostamenti o quelle relative alla salute pubblica, sia dolose che colpose.

Credits
Avv. Giuseppe Mangiameli
Associate
Attorney Criminal Law