Sospensione dei termini di prescrizione e di presentazione della querela ai sensi dell’art. 83 D.L. 18/20. Interventi normativi che pongono problemi di natura costituzionale.

ABSTRACT

In questi mesi di emergenza epidemiologica il Governo è intervenuto anche in materia di giustizia con diversi provvedimenti che hanno limitato lo svolgimento dell’attività giudiziaria e l’accesso agli uffici giudiziari. Tra le disposizioni che destano maggiore interesse ci sono quelle relativa alla sospensione del termine di prescrizione per i procedimenti penali sospesi a causa della pandemia e del termine per la presentazione della querela. Norme che ripropongono l’annosa questione circa la riconducibilità dell’una e dell’altra alla disciplina sostanziale ovvero processuale, con i noti effetti di natura intertemporale in tema di compatibilità con il principio di legalità e, dunque, con quello di irretroattività della legge penale sfavorevole. Per le prime sono già state sollevate due questioni di legittimità costituzionale, per le seconde potrebbe essere solo questione di tempo.

L’emergenza epidemiologica conseguente al Covid-19 ha influenzato diversi settori del paese, tra cui quello della giustizia. Attraverso la decretazione d’urgenza il Governo è infatti intervenuto in materia con una serie di disposizioni eccezionali inerenti, non solo le modalità di gestione degli uffici giudiziari e delle udienze, ma anche istituti fondamentali come quello della prescrizione.

In particolare, allo scopo di contenere la diffusione del virus negli ambienti giudiziari e di gestire con la necessaria cautela lo svolgimento dell'attività giudiziaria, a tutela del pubblico e degli operatori, l’articolo 83, comma 2, D.L. n. 18/20, convertito con modificazioni in legge, ha disposto, la sospensione del “decorso dei termini per il compimento di qualsiasi atto dei procedimenti civili e penali” per il periodo dal 9 marzo 2020 al 15 aprile 2020[1]

Ai fini del presente approfondimento rileva il quarto comma del citato art. 83, a norma del quale “nei procedimenti penali in cui opera la sospensione dei termini del comma 2 è altresì sospeso, per lo stesso periodo, il corso della prescrizione”.

Con la disposizione da ultimo citata viene, dunque, introdotta nell’Ordinamento una causa di sospensione del corso della prescrizione che opera solo in relazione ai seguenti procedimenti:

i procedimenti le cui udienze sono state rinviate ex lege fino all’11 maggio (c.d. fase 1) e
quelli rinviati dai capi degli Uffici giudiziari a data successiva al 30 giugno 2020 (c.d. fase 2)[2].

Ne consegue che la sospensione del corso della prescrizione non opera in relazione ai procedimenti non rinviati ed esclusi dalla sospensione dei termini[3] e si aggiunge a quanto previsto dall’art. 159 c.p. che prevede la sospensione del termine di prescrizione nei casi tipici già previsti e in quelli imposti da una particolare disposizione di legge.

Con riferimento a questa seconda fase[4], la lettera dell’art. 83, comma 9 D.L 18/20, individua come momento iniziale di sospensione del decorso della prescrizione il giorno in cui l’udienza avrebbe dovuto essere celebrata. Pertanto, pare potersi sostenere che in tali ipotesi il corso della prescrizione è sospeso solo per il periodo che parte dalla data di udienza rinviata e non dal giorno di entrata in vigore della norma.

Il termine finale, invece, viene individuato nel momento in cui viene fissata l’udienza rinviata. Nell’ordinario caso in cui l’udienza viene rinviata a data successiva al 30 giugno, però, il termine di prescrizione ricomincerà a decorrere da quella data (30 giugno) e non dal giorno in cui è stata effettivamente rinviata la nuova udienza.

Si pone, a questo punto, un problema di compatibilità con il principio di irretroattività della legge penale sfavorevole e, quindi, con il principio di legalità.

La norma, infatti, modificando in senso sfavorevole la disciplina applicabile a tutti quei soggetti imputati o indagati per reati commessi antecedentemente alla sua introduzione, rischia di porsi in contrasto con gli artt. 25, comma 2 Cost. e 117, comma 1 Cost., in relazione all’art. 7 Cedu. Dal punto di vista intertemporale, pertanto, occorre domandarsi se sia conforme a Costituzione un intervento che operi direttamente anche sui procedimenti già in essere. Fermo restando che, in ogni caso, come ha fatto notare anche la dottrina più autorevole “la sospensione della prescrizione consegue a una inattività giudiziaria che, lungi dall’esprimere il disinteresse dello Stato per l’accertamento dei fatti e, se del caso, delle responsabilità, è semplicemente forzata.”[5]

Sul punto si sono storicamente registrati due opposti orientamenti: il primo[6] che considera la prescrizione un istituto di dinamico e di natura processuale in termini procedibilità. Il secondo, viceversa, riconduce l’istituto della prescrizione al complesso degli elementi indefettibili del reato e, dunque, a quelli di natura sostanziale in termini di punibilità. Come noto, nel primo caso vige il principio del tempus regit actum; nel secondo a governare è il principio di legalità di cui all’art. 25 Cost. Tale ultimo orientamento è quello oggi consolidato[7] e, in questo senso, quelle in atto sono nuove disposizioni che modificano a livello sostanziale il fatto di reato e che, pertanto, possono essere applicate solo per fatti successivi alla sua introduzione nell’Ordinamento.

Proprio per tale ragione, il Tribunale di Siena[8] – con due diverse ordinanze – ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 83 comma 4 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18 convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020 n. 27, per contrasto con il principio di legalità in materia penale espresso dall’art. 25 comma 2 Cost. In particolare, “là dove è previsto che il corso della prescrizione dei reati commessi prima del 9 marzo 2020 rimanga sospeso, per un periodo di tempo pari a quello per cui sono sospesi i termini per il compimento di qualsiasi atto dei procedimenti penali.”

Prima di sollevare la questione, il Tribunale ha comunque tentato la lettura costituzionalmente orientata della norma, ipotizzando la riconducibilità della novella legislativa ad una norma eccezionale e temporanea[9] che, come noto, esclude l’operatività del principio dell’art. 2, comma 4, c.p. in virtù del successivo comma 5 che stabilisce che, “se si tratta di leggi eccezionali o temporanee, non si applicano le disposizioni dei capoversi precedenti”.

Tuttavia, la tesi non viene ritenuta applicabile poiché il principio de quo viene considerato dalla stessa Corte Costituzionale inderogabile e che appartengono “ all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana[10].” È il caso della vicenda Taricco nell’ordinanza n. 24/2017 o quello della più recente sentenza n. 3/2020: secondo entrambe le decisioni, nell’Ordinamento vigono precetti fondamentali ed invalicabili[11], tra cui rientra anche quello di cui all’art. 25 Cost., che non ammettono deroghe o eccezioni.

Il Tribunale di Siena conclude ritenendo che il citato art. 83 nell’aggravare il regime di punibilità del reo, prolungando il tempo necessario a prescrivere il reato e dunque incidendo su condotte anteriori alla sua entrata in vigore e si pone, pertanto, in contrasto con il principio di legalità sancito dall'art. 25 Costituzione, in base al quale le modifiche normative possono incidere solo su fatti commessi dopo la loro entrata in vigore.

Il tema, seppur diverso, si pone anche relazione alla disciplina sul deposito della querela, modificata dall’art. 221 D.L. n. 34/2020 che aggiunge un periodo finale al comma 2 dell’art. 83 citato, in particolare quella relativa al termine per la presentazione della querela che “si considera sospeso”.

Se da un lato, infatti, è agevole notare come attraverso la sospensione il soggetto presuntivamente danneggiato viene favorito, poiché vengono aggiunti due mesi al termine originario, così non può dirsi per il querelato il quale, invece, vede applicarsi retroattivamente la norma anche per fatti pregressi alla sua introduzione.

Sul punto occorre fare un passo indietro.

Invero, con riferimento alla disciplina antecedente all’art. 221 citato, che non conteneva l’esplicito riferimento al termine per la proposizione della querela, si era posto il dubbio se essa potesse riferirsi anche al suddetto termine o meno. Secondo una prima lettura, la sospensione riguardava anche il termine per proporre querela, dovendo considerarsi l’art. 124 c.p. una norma procedurale anche se non processuale in senso stretto. Accedendo a tale tesi, la novità normativa avrebbe una natura di fonte meramente interpretativa e non innovativa e, quindi, avrebbe effetto chiaramente retroattivo[12].

Di segno opposto, l’orientamento restrittivo, secondo cui doveva escludersi che la sospensione riguardasse i termini per presentare querela. In questo senso, pertanto, ci si troverebbe innanzi ad una norma integrativa dell’originario art. 83, comma 2 D.L. 18/20, in base alla quale viene introdotta nell’Ordinamento una nuova causa di sospensione di termini con un effetto retroattivo esplicito poiché sospende il termine per la presentazione della querela dal 9 marzo all’11 maggio.

In tale prospettiva, se il termine per proporre la querela era ancora in corso durante il periodo di sospensione, la persona offesa dispone di ulteriori 63 giorni rispetto ai 90 di legge ex art. 124 c.p. Se, invece, tale termine era già scaduto nel periodo compreso fra il 9 marzo e l’11 maggio la persona offesa, prima decaduta verrebbe addirittura rimessa in termini completamente, potendo esercitare il diritto nuovamente dal 12 maggio.

A questo punto ci si chiede se l’art. 221 violi il principio di irretroattività della norma penale più sfavorevole sancito dall’art. 25, co. 2 della Costituzione. Dal punto di vista dogmatico, infatti, questo istituto, ha natura mista collocandosi tra il diritto sostanziale ed il diritto processuale ripropone i medesimi problemi che si pongono in tema di prescrizione. E come per la prescrizione, la soluzione scelta offre applicazioni concrete completamente diverse.

Qualora, infatti, si consideri la querela un istituto di tipo processuale, verrebbe governata dal principio tempus regit actum con conseguente legittimità di disposizioni retroattive anche se peggiorative. Se invece, la si consideri istituto di natura sostanziale, le disposizioni che ne modificano la disciplina soggiacciono al principio di irretroattività della norma penale più sfavorevole. L’orientamento prevalente pare essere quest’ultimo: sul punto si consideri, ad esempio, Cass. Pen., sez. V, 3019/2019 secondo cui: “In tema di atti persecutori, il regime di irrevocabilità della querela previsto dall'art. 612-bis, comma quarto, ult. parte, introdotto dal d.l. 14 agosto 2013, n. 93, conv. con mod. dalla legge 15 ottobre 2013 n. 119, non si applica ai fatti preesistenti, la cui perseguibilità e punibilità erano rimesse alla volontà della persona offesa dal reato”.

Se questa è, dunque, la soluzione al momento prevalente, è evidente che a stretto giro potrebbero porsi questioni di legittimità costituzionale anche per questa novità legislativa[13], con riferimento agli artt. 25, comma 2 Cost. e 117, comma 1 Cost., in relazione all’art. 7 Cedu, poiché come già ampiamente argomentato, il principio di legalità ed i suoi corollari non ammettono eccezione, dovendo il legislatore intervenire “sempre nel rispetto di tale premessa costituzionale inderogabile.[14]”

Credits:

Avv. Giuseppe Mangiameli

Associate

Attorney Criminal Law

[1] Termine, quest’ultimo, prorogato dal decreto legge 8 aprile 2020, n. 23 all’11 maggio 2020, ma non oltre il 31 luglio 2020 (D.L. 30 aprile 2020, n. 28).

[2] limitatamente ai procedimenti avanti la Corte di Cassazione fino al 31 dicembre.

[3] Si tratta, in particolare, dell’art. 83, co. 3, lett. b) e c) del d.l. n. 18/2020.

[4] Che alcuni commentatori hanno, a ragione, considerato la più critica sul tema. Si veda a tal proposito: Luca Fidelio e Andrea Natale, Emergenza COVID-19 e giudizio penale di merito: un catalogo (incompleto) dei problemi, in Questione Giustizia online, 16 aprile 2020.

[5] Per un approfondimento: G. Gatta, Sospensione della prescrizione ex art. 83, co. 4 d.l. n. 18/2020: sollevata questione di legittimità costituzionale, in Sistema Penale, rivista online, 27 maggio 2020.

[6] Ex multis: Cass. Pen., sez. I, n. 7385/2000.

[7] Ex multis: Cass. Pen., sez. II, n. 9494/2018. Ma vedasi anche la giurisprudenza costituzionale ormai consolidata. In particolare in Corte Cost. n. n. 324/2008 e n. 393/2006 e più recentemente Corte Cost. n. 115/2018 nell’ambito della nota vicenda Taricco secondo la quale: “un istituto che incide sulla punibilità della persona, riconnettendo al decorso del tempo l’effetto di impedire l’applicazione della pena, nel nostro ordinamento giuridico rientra nell’alveo costituzionale del principio di legalità penale sostanziale enunciato dall’art. 25, secondo comma, Cost. con formula di particolare ampiezza”.

[8] Di recente si è aggiunto anche il Tribunale di Spoleto con ordinanze del 27 maggio 2020.

[9] E difatti è previsto un proprio termine di durata, prorogabile, oltre il quale la norma perderà vigore senza la necessità di una esplicita abrogazione.

[10] Corte Cost. n. 1146/1998, par. 2.1.

[11] “non vi è dubbio che il principio di legalità in materia penale esprima un principio supremo dell’ordinamento, posto a presidio dei diritti inviolabili dell’individuo, per la parte in cui esige che le norme penali [..] non abbiano in nessun caso portata retroattiva”.

[12] Rectius: nei fatti retroattiva ma impropriamente definibile tale, poiché la norma era già in vigore.

[13] Quantomeno per quanto riguarda l’ipotesi del termine già spirato tra il 9 marzo e l’11 maggio.

[14] Corte Cost., n. 115/2018.